365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”“法令行则国治，法令弛则国乱。”地方性法规是我国社会主义法律体系的重要组成部分，在我国的社会主义民主法治建设中具有十分重要的地位。立法法第一次修改赋予设区市地方立法权后，近十年的地方立法活动制定出一大批设区市的地方性法规，为地方依法治理奠定了良好法治基础。与方兴未艾的地方立法相比，地方性法规的实施却差强人意，特别是设区市的地方性法规大量处于“沉睡”状态，使得其功能和功效大打折扣，地方立法的初衷和目的未能很好实现。为唤醒地方性法规，使“纸面上”的规范变为行动中的规矩，宿迁市六届人大常委会从2023年下半年开始，持续开展了以地方性法规“三进三入”（进单位、进校园、进社区、入执法、入监察、入司法）为抓手的推进活动，得到各方面积极响应，引起广泛关注。本文在阐发地方性法规实施所具有的特别意义、简要总结“三进三入”经验成效的基础上，系统分析了地方性法规实施存在“四不一缺陷”的突出问题，并针对相关问题从“加强党的领导，突出关键少数，抓住短板弱项，落实主体责任，建立约束机制，探索破题切口，优化人大监督，改进立法理念”等八个方面提出了思考与对策。
一、地方性法规有效实施的特别意义
（一）事关中国特色社会主义法治体系的最终完善。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，就是要在党的领导下，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。党的二十届三中全会站在党和国家事业发展全局的战略高度，着眼以中国式现代化推进强国建设、民族复兴伟业，对完善中国特色社会主义法治体系作出新的重大决策部署。提出要深化立法领域改革、深入推进依法行政、健全公正执法司法体制机制、完善推进法治社会建设机制、加强涉外法治建设。中国特色社会主义法治体系建设，立法是前提，实施是核心。我国现行有效法律300多件，行政法规约600多件，地方性法规近14000余件。地方性法规的实施性、补充性、探索性特征，决定了其对上要承接党和国家大政方针特别是法治原则、法治精神、法律规定在地方的落实，对下要直接规范各类社会主体的行为。上面千条线、下面一根针。地方性法规作为法治体系的一个“板块”，其有效实施不仅是中国特色社会主义法治体系建设的应有之义，同时也是衡量中国特色社会主义法治体系是否最终完善的重要一环。
（二）事关法律实施“最后一公里”的最终打通。以宿迁市为例，截止到2023年12月，除立法条例外共制定完成18件地方性法规，其中安全生产条例、工业固体废物污染防治条例、古黄河马陵河西民便河水环境保护条例、农村公路管理条例、骆马湖水环境保护条例、洋河双沟酒产区地下水环境保护条例、住宅物业管理条例、旅游促进条例、扬尘污染防治条例、户外广告设施和店招标牌管理条例、城市绿地保护条例等11件实施性、补充性法规，在坚持不抵触原则下分别对上位法进行了细化、具体化。这11件地方性法规的具体化条款解决了基层对于什么事该管、谁来管、怎样管，什么行为可为，什么行为不可为，违反了负担什么后果的问题，在制度设计上联通了法律、行政法规以及省级地方性法规对具体事务的规范。如何把制度设计蓝图变为现实，真正打通这最后一公里，必须加大地方性法规的有效实施。
（三）事关地方立法权赋权目的的最终实现。1979年地方组织法规定省级人大及其常委会行使地方立法权。1982年五届全国人大第五次会议通过的宪法，确认了1979年地方组织法规定的立法制度。1986年修改后的地方组织法规定省会城市和经国务院批准的较大市有权制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。2015年立法法第一次修正，贯彻党的十八届四中全会决定提出的“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”的要求，规定所有设区的市的人大及其常委会都可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。2023年立法法第二次修正，规定设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理（以下简称四个领域）等方面的事项制定地方性法规。国家赋予地方立法权经历一个渐进的过程，主要考虑的是地方经济社会发展的巨大变化，各地区发展的不平衡，地方事务的特殊性，单靠国家最高立法机关立法，难以解决法律对基层千差万别情况的“贴合度”问题。赋予地方立法权，其直接目的就是为了充分调动地方的主动性和积极性，在法治统一的前提下，实现地方事务管理的法治化。地方性法规的有效实施，就是保障这个法治化的实现，从而最终实现赋权的目的。
二、宿迁地方性法规实施的实践特征
市六届人大常委会高度重视地方性法规的实施工作，以“三进三入”为抓手，推动地方性法规落地见效，把纸面上的规范变为行动中的规矩。
（一）建立机制。创新建立“决定+细则+清单”的工作体系，形成了人大推动、行政执行、司法适用、监察保障、全民遵守的地方性法规实施制度架构。2023年6月21日，市人大常委会通过了《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐推动地方性法规进单位、进校园、进社区、入执法、入监察、入司法的决定》。“决定”明确：地方性法规“进单位”的重点是领导干部、机关工作人员、企业事业组织管理人员的法规普及学习；“进校园”的重点是地方性法规要纳入中小学乡土教材和法治365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：课程，中小学的普法体验和实践活动要包含地方性法规的有关知识；“进社区”的重点是要采取城乡居民喜闻乐见的方式开展法规宣传。地方性法规“入执法”，即要落实行政机关的主体责任，将法规执行作为其依法行政的重要方面；“入监察”，即要落实监察机关的监督责任，将公职人员贯彻落实法规、依法履职、秉公用权情况作为其重要监察内容；“入司法”，即要落实司法机关的适用责任，将法规作为其办理案件的法律法规依据。“决定”要求各级人大及其常委会应当加强对地方性法规“三进三入”情况的监督检查，保障法规的有效普及和实施。各级政府应当定期将“决定”落实情况向本级人大常委会报告；各级法院、各级检察院每年在向本级人民代表大会报告工作时应当报告地方性法规适用情况。2024年3月12日，市人大常委会主任会议通过了《宿迁市地方性法规“三进三入”实施细则》，“实施细则”从宣传普及、贯彻实施、监督反馈三个方面对“决定”进行细化，进一步明确地方性法规贯彻实施的责任主体、载体方式、重点内容、时间节点、目标要求。2024年3月14日，市人大常委会办公室印发了《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐2024年度地方性法规“三进三入”任务分解的通知》，“通知”将本年度对18件法规的实施任务分解到市司法、365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：、应急管理、住建、发改、生态环境、交通运输、文广旅、城管、市场监管等11个执法主体和市法院、市检察院和市监委，并针对不同主体分别明确共性目标和个性要求。
（二）专项推进。为持续增强人大监督工作效能，2024年度，市人大常委会确定七个重点专项监督事项，其中地方性法规“三进三入”作为首个专项监督事项，要求组织专门力量重点推进。2024年3月1日，成立由常委会分管领导任组长，人大专工委负责同志、来自不同方面的在宿全国和省人大代表、市人大代表共十八名同志为成员的专项监督小组。3月14日，常委会召开推进会进行专题部署和推动。半年多时间，专项监督小组协调和指导相关专工委采取视察调研、现场观摩、座谈交流等方式跟进督查“三进三入”情况21次；组织人大代表开展“助法规宣传”活动32次；在“千名代表听百案”活动中，组织人大代表旁听涉及地方性法规的相关案件5次；利用人大“宿话说”民声平台，鼓励和支持广大市民投诉举报不严格、不规范执行地方性法规行为，收到问题线索230余条；挖掘“三进三入”典型事、典型人、典型单位，组织编写以案释法典型案例100个；把地方性法规“三进三入”作为市县乡三级人大上下联动重点事项，通过工作计划联接、普法学法联组、监督活动联手，组织20多个专项联动活动，在地方性法规实施的第一线努力打通“中梗阻”。
（三）注重实效。各责任主体坚持“一法规一方案”，出台实施制度，开展宣传、执法、司法、综合检查，合力推进地方性法规实施。市城管局汇编《城市管理常见违法行为地方性法规适用指南》、《地方性法规适用典型案例》，持续深化城市管理领域各类违法行为专项整治，进一步做实地方性法规实施“后半篇”文章，促进地方性法规更好地转化为城市治理效能。市住建局印发《市地方性法规及规章涉及住房和城乡建设行政处罚自由裁量基准》，将地方性法规的具体条款、行为名称、处罚种类、情形描述、裁量幅度进行对应明确。市生态环境局出台《宿迁市大气、水、土壤污染防治工作方案》，针对骆马湖水环境保护、工业固体废物污染环境防治等难题，组织多部门开展整治行动40余次、执法检查60余次。市应急管理局开展《宿迁市安全生产条例》集中送法普法活动，聚焦烟花爆竹、危险化学品、粉尘涉爆等重点行业企业、重点人员，发放30000余册法规单行本。市法院发出《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐在案件审理中切实加强我市地方性法规适用的通知》，明确各基层法院和中院业务庭（局）适用地方性法规的案件数量和法治宣传责任；将地方性法规纳入强制检索范围，规定承办法官在审理涉及城乡建设与管理、生态文明、历史文化保护、基层治理领域等案件时，确保地方性法规应用尽用。市检察院成立推动“三进三入”落实工作领导小组，印发《全市检察机关强化地方性法规实施 推动“三进三入”落实工作方案》，结合“四大检察”职能，找准地方性法规融入检察履职的切入点和着力点，在制发检察建议、行政执法与刑事司法双向衔接、行政争议实质性化解、支持起诉等工作中，主动援引适用地方性法规，督促行政机关履行监管职责。
三、影响地方性法规实施的突出问题
尽管“三进三入”取得了明显成效，但根据对各专工委365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐地方性法规实施情况汇总材料的分析，查阅“一府一委两院”及相关执法部门近两年公开发布的有关信息，结合本届以来市人大常委会的立法和监督事项中的有关资料，发现以下几个方面仍然是影响地方性法规有效实施的突出问题：
（一）对地方性法规实施的必要性认识不足。普遍存在轻视、忽视地方性法规的功能、价值和法定地位现象。认为上有中央政策、国家法律，下有地方党委政府的具体文件，地方性法规可有可无。一是以政策代替法规。本届以来市人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告68次，包括环境保护、重点产业、自然资源、文化旅游、公共卫生、乡村振兴、计划预算、社会建设等 12个方面，在这12个方面中已经制定市地方性法规的领域有5个方面15次报告，但从报告内容看，只有2次报告中提到地方性法规的执行。二是以上位法覆盖法规。查阅2022年、2023年市住建、城管、文旅、生态环保四个行政执法部门公开发布的252个行政处罚案件信息，其中住建部门24件、城管部门20件、文旅部门47件、生态环境部门161件，252个行政处罚案件中有65个案件所涉事项已经制定市地方性法规，但行政处罚决定书中载明以相应市地方性法规为执法依据查处的案件只有市生态环境部门查处的18件，且都集中在《宿迁市扬尘污染防治条例》上。以已经实施的18件地方性法规的名称为关键词检索市法院公开的司法文书，引用相应地方性法规作为说理依据和裁判依据的案件只有26件，其中适用《宿迁市户外广告设施和店招标牌管理条例》1件、《宿迁市社会信用条例》15件、《宿迁市住宅物业管理条例》8件、《宿迁市安全生产条例》2件。三是以非执法主体单位之由回避法规。“三进三入”期间，市人大相关专工委共召开了11次座谈会，并到各个执法主体单位调研督查。参加座谈会的非执法主体单位56家（次），只有16家（次）对地方性法规实施提出了具体的方案和计划，其他40家（次）认为自己非执法主体单位，听从招呼就行。调研督查期间，有 5个执法主体单位隐含反映有关非执法主体单位在实施地方性法规时沟通不畅、配合不力，未尽法规规定的职责。
（二）对地方性法规的宣传普及不力。一是未及时纳入法治建设（宣传）规划、计划。《法治宿迁建设规划（2021—2025年）》中强调了法治政府、法治社会建设，法治化营商环境建设，公正廉洁高效权威司法建设。全文没有提到地方性法规的宣传和执行，尤其在“法治社会建设”的子目中强调要“ 全面实施《宿迁文明20条》、《人情新风“宿9条”》、《非诉服务“宿9条”》”等政策性规定，却没有提到《宿迁市文明行为促进条例》的实施。在“创新信用监管体制机制”子目中，强调要建立健全失信主体“认定和惩戒措施清单”，全面推行“诚信红黑榜”制度，但没有提到作为其依据的《宿迁市信用管理条例》。《宿迁市第八个五年法治宣传365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：决议》中没有提到地方性法规的宣传实施，《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐在全市开展法治宣传365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：的第八个五年规划（2021-2025年）》中，只提到“地方性法规、规章和行政规范性文件出台后，要通过网上宿迁、宿迁之声、速新闻等媒体进行发布或在广场、公园等公共场所进行展示，方便社会公众理解掌握。”二是未形成合力。出于对“谁执法谁普法”的狭隘理解，地方性法规的宣传普及基本上处于执法主体单位“一头热”的状态。除执法主体单位外，18件地方性法规所涉及的非执法主体单位共有20个。通过网络检索，只查到市司法局、市365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：局作为非执法主体单位采取了针对地方性法规的宣传措施。2023、2024两年，除地方性法规启动实施的新闻发布会外，本地官方媒体很少专题报道地方性法规宣传实施的新闻。三是受众面窄、深度浅、了解渠道少。2022年市人大常委会委托宿迁学院地方立法研究院对《宿迁市旅游促进条例》进行立法后评估，受托单位问卷调查了232 人，结果显示：对该条例知晓的26人，了解条例具体内容的8人。“三进三入”期间，相关专工委就法规宣传实施的情况也进行问卷调查，结果显示：调查对象152 人，其中与相应法规执法相关的参与者105人，社会公众47人，知晓相应法规的有 60人，了解具体内容的有35人，参与调查者知晓或了解相关法规的主要途径是执法主体单位集中印发的宣传手册和海报。
（三）对地方性法规实施的制度配套不够。已制定的地方性法规中有11件法规明确了14个事项需要制定配套制度。《宿迁市绿地管理条例》第五十七条规定: 本条例规定的城市园林绿化损坏赔偿费标准，由市物价、财政部门会同市绿化行政主管部门制定。《宿迁市文明行为促进条例》第十八条第二款规定：前款规定的烈性犬、大型犬的体型和种类认定标准、限养数量以及限养区范围，由市、县人民政府确定并公布。《宿迁市机动车停车场管理条例》第二十六条第二款规定：对实行政府定价或者政府指导价的收费公共停车场，应当按照城市中心区域高于外围区域、重点区域高于非重点区域、拥堵时段高于空闲时段的原则，制定科学、合理的收费标准。具体的收费管理办法由市、县发展改革部门会同城市管理主管部门、公安机关交通管理部门制定，经本级人民政府批准后实施；第三十三条规定：机关、企业事业单位专用停车场对外开放、提供有偿停车服务的，参照本条例365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐收费公共停车场的规定进行管理，但应当简化手续，具体管理办法由市、县城市管理主管部门制定，经本级人民政府批准后实施。《宿迁市农贸市场管理条例》第九条规定：市商务部门应当会同市市场监督管理、市住房和城乡建设、市城市管理等部门根据国家和省有关规定制定农贸市场建设及验收规范，报市人民政府批准后向社会公布。《宿迁市住宅物业管理条例》第五十七条规定：房屋空置期间由业主按百分之七十的比例承担物业公共服务费。房屋空置的认定办法由市物业管理行政主管部门会同发展和改革部门制定；第六十二条第一款规定：本市对公共收益和预收半年以上的物业公共服务费实行第三方监管制度。具体办法由市人民政府制定。《宿迁市洋河双沟酒产区地下水环境保护条例》第三十七条第三款规定：洋河双沟酒产区地下水直接补给保护区的范围，由市人民政府依据直接补给区内地质结构特征和地表污染物对地下水质的潜在影响具体划定，并向社会公布。《宿迁市城市管线管理条例》第三十六条规定：纳入综合管廊的管线，其管理维护单位应当向综合管廊运营管理单位支付管廊入廊费和日常维护费。具体办法由市人民政府制定。《宿迁市信用管理条例》第十七条规定：本市地方性法规规定的失信行为，由市有关行业领域信用管理部门会同社会信用综合管理部门制定认定标准；第五十七条规定：市人民政府可以根据本条例有关规定制定相关具体实施办法。《宿迁市骆马湖水环境保护条例》第十六条第二款规定：市人民政府应当划定骆马湖湖区禁钓区，并向社会公布。《宿迁市古黄河马陵河西民便河水环境保护条例》第十九条规定：古黄河、西民便河的河道管理实行蓝线控制制度。蓝线管理的具体办法由市人民政府制定。第二十条第二款规定：前款所指雨水汇入古黄河、马陵河、西民便河区域的具体范围由市和有关县（区）人民政府根据河道周边的地理环境确定。“三进三入”任务清单中专门要求检查“配套制度”的制定情况，但从部门汇报以及人大常委会相关通报看，尚无一家明确表示已经完成了相关配套制度的制定工作。
（四）对地方性法规实施的刚性约束不强。在行政执法层面，查阅市2022年和2023年度法治政府建设情况报告，两个报告分别总结了各年度制定的地方性法规、行政规范性文件的情况，但没有总结地方性法规的执行情况。查阅近三年涉及地方性法规执行的7个主体单位和5个非主体单位的“法治政府建设报告”。12个行政执法部门中，市发改委总结了实施“信用管理条例”所取得的成果，市住建局和市监局提出对相应地方性法规逐条梳理并制定“行政处罚裁量基准”，其他部门既未对地方性法规的执行进行总结或部署，也未作检查或考核。这种查阅的结果可能挂一漏万，但一定程度上反映地方性法规在行政执法领域缺乏刚性约束。在监察层面，由于监委的特殊性，地方性法规入监察实质上仍未破题。监察法规定各级监委监察公职人员的职务违法、职务犯罪情况，但从市纪委监委近两年的工作部署中可知，监察公职人员的职务犯罪是工作重点，对职务违法的监察力度相对较小。其中，2023年召开的全市住宅小区物业管理专项监督推进会，2024年召开的全市群众身边不正之风和腐败问题集中整治工作推进会，其内容与住宅物业管理、店招标牌户外广告管理、农贸市场管理等地方性法规的执行密切相关，但对缺少相应的具体安排。在司法层面，“三进三入”期间，市法院出台了对地方性法规适用“强制检索”的规定，但具体到案件裁判中如何规制和衡量法官运用，有待研究。市检察院近两年推动了“电竞酒店”、“网约房”等未成年人保护的地方性法规的制定，但如何依据检察职能推动地方性法规的实施，具体的措施不够明确。在人大监督层面，“三进三入”的整体效果较好，但社区、院校仍未覆盖，各专工委的推进也不够平衡，有的督查形式单一、力度不大，有的“盯”在责任主体部门、忽视其他部门。
（五）地方性法规自身存在缺陷。一是立项或条款的制度设计未取得充分共识。大运河文化遗产保护、电竞酒店、网约房立法，相关责任部门态度暧昧、积极性不高；农贸市场、城市管线立法中责任主体部门条款的设定，相互推让，几经周折才勉强确定。这些先天性认识差距，必然影响后期法规的实施。二是照抄上位法条款。比对各个条例的立法对照表，除去总则、附则、法律责任，18件法规的分则共设561个条款，其中178个条款是从上位法中抄录或转述下来。大量上位法条款的存在，会把实施者的眼光导向上位法，降低地方性法规的实施分量。三是原则性条款较多。分则中有51个条款用一般性、原则性、概括性语言表述，这些条款有的概念含糊多义，有的用语指向不明。这类执行性较差的条款，难以实施和评价。四是部分条款不完整。分则中明确设定职责、义务的条款共有390个，其中对相对人设定义务的条款282个，但针对相对人设定相应法律责任的条款只有83个，其余近200个条款尽管上位法可能就该法律责任已有规定，但就该地方性法规实施来说，会产生“空转”问题。
四、推进地方性法规实施的几点思考
（一）加强党的领导，提升地方性法规的政治地位和法律地位。党的领导是做好一切工作的前提。推进地方性法规实施必须坚持在党的领导下开展，具体做到：党委的有关会议，作出的决议，通过的本地区法治建设规划、年度计划，特别是下发的365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐加强人大工作的文件中要包含地方性法规实施的内容；党委听取的人大常委会、政府、法院、检察院的各党组年度汇报中，要求单列地方性法规实施的专项；党委在讨论人大常委会党组提请的立法规划、年度计划草案、法规草案时，要对地方性法规的实施同步进行部署；党委对有关单位、部门、机构工作的巡察，要安排地方性法规实施的专题或专项；党委要把地方性法规实施作为对本地区各单位、各部门、各机构年度考核的指标之一，并设定适宜的分值。
（二）突出关键少数，增强领导干部“地方性法规也是法”的意识。具备良好的法治意识，才能自觉实施包括地方性法规在内的法律法规。领导干部这个“关键少数”的法治意识如何，决定着地方性法规能否有效实施。首先，领导干部要带头深入学习365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐新时代中国特色社会主义思想、365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐法治思想，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为推进地方性法规的有效实施奠定思想基础。其次，要发挥各类载体、平台、阵地作用，通过专题学习、专门培训、专项考核、专线述职，加强中国特色社会主义法治体系知识365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：，了解中国特色立法体制，促进领导干部树立“地方性法规也是法”的观念，确立“法无授权不可为、法定职权必须为”的理念，营造领导带干部、干部带群众、一体实施包括地方性法规在内的法律法规的氛围。第三，要加快养成依法办事的习惯，把法律知识和法治思维真正运用到实际工作中，在筹划、部署、推动、督导工作时多想一想法律法规特别是分管领域的本地地方性法规依据，维护法律法规特别是地方性法规的权威性，强化执行力，带头把相关规范落到实处。
（三）抓住短板弱项，推进地方性法规在基层普及。与党政机关、执法司法机关相比，社区、企业、中小学等面广量大的基层单位仍是普法的短板弱项，更是地方性法规需要普及的地方。一是要用好宣传时点。充分利用国家宪法日、普法宣传周、地方性法规实施日、宣传日等重要时间节点，组织宣传地方性法规。新制定或修改的地方性法规要在实施之前的合理时段，采取定向发布、寄送文本等方式，对法规涉及的群体进行重点宣传。二是要区别对待宣传对象。对于企业事业单位，要突出法定权利义务的宣传，推动其守法经营和管理；对于中小学，要根据中小学生的不同年龄阶段选择地方性法规中的公益性、直观性和接受性好的规范进行普及；对于城乡社区，其活动室、文化室、图书室、宣传栏要设立地方性法规阅览台、阅读窗，群众性文艺活动要安排宣传地方性法规的内容，街头公园、社区广场等要依法设置宣传地方性法规的公益广告。三是要以案说法。梳理群众身边的违反地方性法规的典型案例开展警示式365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐：宣传，使群众听得懂立法目的，记得住法条内容，看得见违法后果，实现地方性法规宣传由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，提高普及成效。
（四）落实主体责任，保障地方性法规有效执行。地方性法规一经制定出台必须得到严格执行。行政机关是地方性法规执行的主体机关，要落实相关责任。一是及时明确责任部门、责任岗位、责任人员。宜由政府法治部门牵头，会同地方性法规执法相关部门，对地方性法规设定的行政职权职责进行再次明确，督促相关部门“认领”职权职责，并作为法治考核的重要依据。地方性法规规定某项职权职责的行使部门由政府指定的，政府要在该地方性法规实施之日起三个月内予以明确。执法部门要把地方性法规设定的职权职责分解到内设机构、岗位、人员，作为内部评价的依据。二是及时落实机构、编制。地方性法规通过后，执法部门要根据执法任务配置必要的机构、岗位、人员。党委编办要对地方性法规规定的职权职责条款进行梳理，补充到对应部门的“三定方案”中，作为增加或调整内设机构、岗位、人员编制的依据，并视实际需要予以增加或调整。三是加大评价考核力度。政府法治部门、执法部门要以地方性法规有效执行为目标建立评价体系，科学设定评价考核的内容、标准、程序，定期组织评价考核并将结果作为单位评比、干部晋升的重要依据。四是及时制定地方性法规的配套制度。地方性法规明确要求政府或有关部门对专门事项做出配套制度的，政府和有关部门要在规定期限内及时制定；未规定制定期限的，要在地方性法规施行之日起六个月内制定。配套制度制定后，要在制定之日起三十日内报市人大常委会备案。未在规定期限内制定的，要向市人大常委会书面说明情况。
（五）建立约束机制，规范地方性法规司法适用。立法法、行政诉讼法都规定了地方性法规必须适用的法律地位，司法机关不得弃用地方性法规。一是人大常委会要作出365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐司法机关适用地方性法规的决定。决定内容包括：凡涉及四个领域的行政、民事诉讼，法院要优先考虑以地方性法规为裁判依据，检察院要优先考虑对法院的相应裁判、行政机关的相应行政行为进行法律监督并严格履行公益诉讼检察职能；司法中遇有地方性法规适用问题，法院、检察院要及时与人大常委会法工委沟通或书面报告人大常委会，其中涉及地方性法规涵义的理解问题，人大常委会法工委要及时研究答复，属于立法层面的问题，要追加列入立法计划、及时制定相应法规；法院、检察院每两年要至少一次向人大常委会专题报告地方性法规适用情况，每年向人代会所做的工作报告要专项报告适用情况。二是法院要建立365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐地方性法规适用的工作制度。制度要明确：对四个领域诉讼案件的裁判，要强制检索本地的地方性法规的相关规定，依法适用。对属于上位法“空白地带”或者比上位法更具体、更细化的地方性法规条款，要作为裁判依据，直接适用；对属于上位法“空白地带”但地方性法规只作原则性规定的一般条款，要根据立法目的进行阐释说理，阐发适用；对于与上位法表述高度一致的条款，要作为伴随上位法的事实认定、说理依据，附随适用；对于与上位法相抵触的条款，要及时反馈给立法机关，不予适用。四个领域的案件依法进行二审、再审的，一审案件卷宗中要醒目标明被适用的地方性法规名称、条款、通过和施行时间，提示相关二审、再审法官尊重和适用地方性法规的规定。同时，法院还要完善案件质量评估机制，把地方性法规的适用情况作为案件质量评估的重要内容。三是检察院要建立在行使民事、行政和公益诉讼检察职能时适用地方性法规的工作制度。制度要明确：检察机关依法进行的民事、行政诉讼检察活动，要对民事、行政诉讼案件是否涉及地方性法规，行政机关是否公正执行地方性法规，法院是否正确适用地方性法规进行监督，通过提出检察建议、抗诉，监督地方性法规适用。在履行公益诉讼检察职能时，要检索本地的地方性法规是否已对属于公益诉讼范围的“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、未成年人保护”等方面做出规定，依法提出检察建议、提起或支持诉讼，保障地方性法规实施。
（六）探索破题切口，把地方性法规嵌入监察活动之中。职务犯罪总是从职务违法开始，防止职务违法能有效避免职务犯罪。监察法实施条例第十七条规定，监察机关应当结合公职人员的职责加强日常监督，通过收集群众反映、座谈走访、查阅资料、召集或者列席会议、听取工作汇报和述责述廉、开展监督检查等方式，促进公职人员依法用权、秉公用权、廉洁用权。第二十三条规定，监察机关负责调查的职务违法是指公职人员实施的与其职务相关联，虽不构成犯罪但依法应当承担法律责任的下列违法行为：（一）利用职权实施的违法行为；（二）利用职务上的影响实施的违法行为；（三）履行职责不力、失职失责的违法行为；（四）其他违反与公职人员职务相关的特定义务的违法行为。由此，履行地方性法规规定的职权职责是公职人员的份内之事，同样是各级监察机关监察公职人员的重要内容。当前情势下可以从三个向度切口破题：一是实行督促公职人员带头实施地方性法规的表率制度。制定公职人员实施地方性法规行为规范，明确要求公职人员率先学习了解地方性法规有关内容，带头遵守各项规定，严格依法履行职责。二是实行公职人员违反地方性法规的警示清单制度。对照四种职务违法行为的要件，梳理地方性法规的有关规定，对号入座，动态制作公职人员不得违反的警示清单，督促公职人员注意防范。三是实行公职人员违反地方性法规的处分通报制度。结合通报查处公职人员职务违法和职务犯罪行为，将违反地方性法规行为予以通报。
（七）优化人大监督，使监督重点向地方性法规倾斜。保障地方性法规实施要作为人大监督的重中之重，列入人大常委会的经常性议题。对地方性法规实施的监督，要注意其系统性、持续性、实效性。一是建立监督制度，使地方性法规实施的监督规范有序。要制定地方性法规实施的监督办法，明确监督内容、监督主体、监督时机、监督方式、监督程序、监督频率、监督责任以及监督成效等。二是加强监督联动，使地方性法规始终处于“激活”状态。要主动与政府的行政执法检查督察、行政执法案卷评查等活动，与监委的专项监察活动，与法院的案件质量评估活动相结合，借助相应载体联动开展地方性法规实施情况的检查督查。要推动基层人大加大对地方性法规实施的监督力度，采取专门部署、指导督促、交流借鉴、考核推进等措施，形成监督合力。三是注重监督深度，使地方性法规实施“进条入款”。要改变以面上工作检查代替具体法规实施情况检查，或以法规总体实施情况检查代替法规具体条款实施情况检查。要区分地方性法规条款的属性，做到“七个必查”，即赋权的职责条款必查，设定管理者特定义务的条款必查，给予相对人特定权利的条款必查，要求出台配套制度的条款必查，确定性的刚性条款必查，设定法律责任的条款必查。通过“进条入款”地深度监督，督促其落实到位，保障地方性法规实施“见血见肉”。
（八）改进立法理念，以实施为取向制定高质量地方性法规。地方性法规的质量决定地方性法规的实施成效。地方性法规是否能够实施，是否便于实施，实施起来是否实现立法目的，是衡量地方性法规质量的重要标准。立法工作中，除去不必需、不成熟、条件不具备的事项不立外，对具体法条的安排要力求做到“六不”，即一是能少不多。能够以较少条款实现立法旨意，就不要抱着“油多不坏菜”心理搞铺陈配套，保持地方性法规精干、灵巧，便于精准实施。二是能“政”不“法”。能够用政策措施解决的问题，就不要用法的形式来规定，避免因法的稳定性影响问题解决的灵活性，防治地方性法规在实际施行时打折扣。三是能定不“让”。能够通过沟通协商乃至报请党委确定的职责分工，就不要再让政府自行确定，不把“难题”还给政府，保障地方性法规及时实施。四是能“明”不“配”。能够明确的问题，哪怕多费点周折、多加点条款，也不要以授权的方式让政府及相关机构制定配套制度，防止因其拖延而使地方性法规得不到全面实施。五是能细不粗。能够细化、具体化的事项，就不要作一般化、原则性、倡导性规定，减少地方性法规实施的模糊性、不确定性。六是能早不迟。能够尽早安排立法后评估或清理的地方性法规，就不要延迟评估或清理，及时进行立、改、废、释，保持地方性法规的合法性、合理性，为正确实施奠定基础。（作者：宿迁市人大工作理论研究会 佘素华 杨雪 王暖意）
