规范性文件备案审查机制是防止权力滥用，加强宪法监督，保障公民基本权利的有力工具，也是维护法律体系的统一性和权威性的重要手段。近两年，全国人大常委会先后通过了《365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），明确要求“有件必备、有备必审、有错必纠”。同时，全国人大常委会还修改了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》），修正和补充了备案审查机制的相关内容。2024年11月28日，江苏省十四届人大常委会第十二次会议表决通过了新修订的《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，对我省的备案审查工作提出了新要求。规范性文件备案审查是设区的市人大的法定职权，也是其重要的工作内容。在新时代依法治国的进程中，设区的市人大的备案审查工作取得了不俗成绩，但也面临着诸多新问题，离《决定》《立法法》《监督法》规定的新要求尚存差距，因此，有必要对这些新问题进行审视，探寻规范性文件备案审查机制法律规制的有效措施。本报告聚焦设区的市人大的规范性文件备案审查制度，在概念界定的基础上，分析其制度样态；剖析备案审查制度中审查范围、审查标准与审查程序等核心构成要素面临的新问题，进而提出针对性的法律规制路径。
一、设区的市人大规范性文件备案审查的界定
365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐规范性文件的涵义，学界存在两种不同的理解。有学者认为，“规范性文件是指国家机关以及法律、法规授权的组织依法制定的对相对人权利义务产生影响、可以反复适用并具有普遍约束力的文件。”[1]此种主张对规范性文件采取广义理解，规范性文件包括了除法律外的所有规范类型。也有学者采取狭义理解，主张规范性文件指行政机关制定的除行政法规、规章外的普遍性规则。“规范性文件（也称行政规范性文件）指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内指定的除行政法规和规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。”[2]从《监督法》第三十八条、第三十九条的规定来看，立法采取了广义说，将规范性文件与行政规范性文件进行了区别。本报告亦采纳此种观点，主张规范性文件包括了行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章、各级人大的决议、决定、各级政府的行政规范性文件。
规范性文件的备案审查则是指规范性文件制定主体按照法定程序将规范性文件在法定时间内向特定机关进行报送、备份，并由该特定机关对规范性文件的合宪性、合法性、合理性进行审查，提出处理意见的一项制度。尽管根据《立法法》第一百一十一条、第一百一十二条规定，备案和审查是立法监督的两个环节，备案并不一定审查，但按照《决定》“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，所有备案的规范性文件都应进行审查。地方人大的实践也基本采取所有备案的规范性文件都进行审查的做法。
本报告认为：设区的市人大的规范性文件备案审查是由设区的市人大常委会根据法律、法规的规定，对相应范围的规范性文件，依照法定标准，按照法定程序进行备案，并就其合法性、合理性进行审查的活动。
二、设区的市人大规范性文件备案审查机制的样态
整体上看，设区的市人大规范性文件备案审查机制包括备案与审查两个环节，《监督法》对此规定较少，地方立法的规定较为详细。经过梳理，各地省级、设区的市级地方性法规对备案环节与审查环节的规定如下表所示：
（一）规范性文件的备案
根据《立法法》第10条、《监督法》第39条，设区的市人大常委会有权对县级人大的决议、决定和设区的市人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院制定的规范性文件进行备案审查。从地方的立法来看，各地在将上述规范性文件纳入设区的市人大备案审查范围的同时，也补充和细化了备案的相关规定，呈现出如下样态：
一是补充了特殊规范性文件的备案规定。首先是将配套性规范性文件纳入备案审查范围。所谓配套性规范性文件是国家机关为了执行地方性法规要求而制定的执行性规范性文件。如根据广东省的《备案审查条例》第九条规定，“设区的市有关国家机关根据法定授权对地方性法规、自治县自治条例和单行条例执行中的具体问题所作的配套规定，应当报送设区的市人大进行备案。”其他的多个地方立法也都进行了类似的规定。其次是对联合制定的规范性文件的备案进行了规定。跨部门、跨行政区部门联合制定并发布规范性文件是实践中常见的政策制定形式，故多个地方的立法对此进行了规范。如内蒙古自治区《备案审查条例》第十一条规定，“同一行政区域内两个以上制定机关联合制定的规范性文件，由牵头制定机关负责报送备案。跨行政区域的两个以上制定机关联合制定的规范性文件，分别向所在区域的人民代表大会常务委员会报送备案”。
二是规定了规范性文件备案材料的类型。例如，贵州省《备案审查条例》第十二条要求报送备案的规范性文件，应当包括备案报告、规范性文件正式文本、有关修改或者废止的决定、起草或者修改情况的说明等文件。有公布该规范性文件公告的，还应当报送公告。除上述材料外，有的地方，如南昌市的《备案审查规定》第五条还要求提交规范性文件制定的依据、程序等。
三是完善了规范性文件备案的程序规则。《立法法》与《监督法》对规范性文件备案环节的程序规定尚付阙如，地方立法对此进行了补充。各地一般规定规范性文件在公布30日内应当进行备案。有的地方还规定了规范性文件目录备案的截止日期，如上海市的《备案审查条例》第十二条规定，每年1月31日前，制定机关应当将其上一年度制定、修改和废止的规范性文件目录进行备查。另外，有的地方立法，如宝鸡市《备案审查实施办法》还设置了对备案材料的形式审查程序，对不符合标准的材料退回、重新备案等问题进行了规范。
（二）规范性文件的审查
在备案审查机制中，审查环节居于核心地位，贯穿备案审查机制始终。审查环节的运行情况直接决定着备案审查机制的质量和效果，是实现备案审查制度功能的重要保障。当前各地立法中对审查环节的规定主要涉及以下三个方面：
一是审查方式多样。目前，根据《监督法》与各地的立法，设区市人大常委会进行规范性文件审查的方式有主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查和联合审查五种。主动审查是指设区的市人大常委会依据职权，主动对本案的规范性文件进行审查。依申请审查是法律规定的主体认为规范性文件符合审查的标准，向设区的市人大常委会提起审查请求，设区的市人大对规范性文件进行审查的方式。各地规定的申请主体基本包括了设区的市的“一府一委两院”、县级人大常委会，以及其他国家机关、社会组织、企业事业单位和公民。移送审查则是设区的市人大常委会对不属于职权范围内的审查申请，告知申请主体，并将申请移送至有权机关进行审查的方式。有的地方,如云南省《备案审查条例》第二十一条还规定属于人大审查职权的申请，也可以移送至本级政府进行审查。专项审查是设区的市人大针对特定的规范性文件进行的专门审查。这些特定规范性文件通常是涉及重大利益，存在重大影响，或者是规范性文件共同存在的问题。 联合审查是设区的市人大常委会的备案审查工作机构可以根据需要，与常委会的专门委员会、工作机构合作，共同对规范性文件进行审查。
二是审查标准两种。“审查标准指向一套可供审查机关选择适用的，衡量审查对象在各项审查内容之中是否符合既定要求的量化尺度与方法。”[3]在借鉴《立法法》《监督法》规定的基础上，各地制定了自己的审查标准，这些标准可以概括为合法性标准、合理性标准两种。“合法性标准是审查规范性文件是否符合上位法的规定，是否有抵触上位法的现象。”[4]合法性标准要求设区的市对规范性文件是否在实体和程序上符合法律规定进行审查。需要指出，合法性标准中的“法”包括了更高效力的法律、法规、决议、决定等，该标准构成了备案审查的核心指标。各地规定的合法性标准的共同事项包括：超越法定权限，与上位法或上级人大的决定、决议相抵触；违法设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务；违背法定程序等。另外，有的地方，如宝鸡市《备案审查实施办法》第十八条还将超越权限，违法设定国家机关职责，违法设定行政许可、行政处罚、行政强制纳入合法性标准。合理性标准（或称适当性标准）要求审查机构对规范性文件是否符合正当的价值原则，是否规定了合理、适当的内容，是否符合地方实际进行审查。狭义上，合理性标准排除了合法性标准。[5]各地立法规定的违反合理性标准的事项包括但不限于：违背社会主义核心价值观和公序良俗；与党和国家重大决策、改革方向不一致；采取的措施与其目的不符合比例原则等。上海市《备案审查条例》第二十七条还把权利和义务的规定明显不合理，手段与立法目的明显不匹配纳入合理性标准。
三是审查后处理严格。对于经审查后不符合合法性与合理性的规范性文件如何处理的问题，根据《监督法》第三十九条规定，设区的市人大常委会有权撤销县级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级“一府一委两院”制定的不适当的规范性文件。另外，《监督法》还规定了撤销的三项适用条件。综合各地立法来看，一方面，地方立法均规定，不符合合法性标准的规范性文件都属于可撤销的范围，而且很多地方还增加了其他条件。例如新疆自治区的《备案审查条例》第十七条规定，如果制定机关未在规定的时间内按审查意见自行修改或者废止，或者对审查意见有异议，其理由不成立又不自行修改或者废止，有权机关即可撤销相关规范性文件。另一方面，除撤销权外，地方立法还赋予了备案审查工作机构要求制定机关修改、废止、清理规范性文件的权力。例如根据四川省《备案审查条例》第四十条，设区的市人大常委会可以确认有关规范性文件违反法律、法规规定，要求制定机关限期修改或者废止，或者要求制定机关自行修改完善有关规范性文件，或者要求制定机关进行清理。
三、设区的市人大规范性文件备案审查机制面临的新问题
在梳理各地立法，考察制度实践后，可以发现，尽管设区的市的规范性文件备案审查机制的构造不断完善，现实效果日益显现，但仍然存在诸种问题，需要进一步完善。
（一）备案范围不够明晰
根据《监督法》的规定，设区的市对县级人大的决定、决议与本级“一府一委两院”的规范性文件有备案审查权，但该法并未对规范性文件的内涵与外延进行界定，这就使得地方立法具体规定的审查对象是否属于规范性文件，是否应该予以审查难以明晰。
其一，有的地方将本级政府工作部门制定的规范性文件规定为应当备案的规范性文件。如根据安徽省《备案审查规定》第九条，设区的市政府所属部门对地方性法规具体应用问题的解释应当予以备案。政府工作部门对地方性法规的解释虽然与地方性法规的适用有关，但其与政府制定的解释不同，将其纳入备案范围缺乏上位法的依据。
其二，有的地方对司法机关制定的规范性文件的备案进行了特别规定。例如江西省《备案审查条例》第九条规定，南昌铁路运输中级法院、省人民检察院派出检察院制定的规范性文件分别由省高院、省院报送省人民代表大会常务委员会备案。据此，上述规范性文件不需要报送设区的市人大常委会备案。这与《监督法》向“本级”人大常委会备案的规定不一致。《监察法》并未考虑到司法机关备案的特殊性。
其三，联合制定规范性文件的备案问题规定不完善。现实中，联合制定规范性文件分为政府部门联合与党政部门联合两种。如前所述，有的地方对政府跨部门、跨区域制定规范性文件的备案问题进行了规范，规定由牵头部门或者地区进行备案。不过，一方面，多对此进行规范的是个别地方，多数地方立法中缺乏相应条款。另一方面，各地对党政联合制定规范性文件的备案情况基本没有规范。对此种联合制定规范性文件的形式并未规定，这就使得此种规范性文件的合法性和合规性难以得到有效监督，存在利用党政联合发文逃避备案审查的可能性，也为文件执法中权力滥用，侵犯公民权益提供了机会。
（二）审查标准尚待优化
尽管各地规定的备案审查的合法性标准与合理性标准不尽相同，但具体类型差别不大，特别是合法性标准基本包含了权限、内容、程序三个方面。在全国人大常委会出台《决定》后，新近的地方立法基本参考《决定》进行了规定，内容趋向一致。就目前的规范来看，备案审查标准在立法和实施过程中还存在如下问题：
其一，某些具体标准的明确性不足。例如，黑龙江省《备案审查条例》第九条就把“同与宪法相抵触”与“不符合社会主义核心价值观”规定为审查标准，如果规范性文件不符合这些标准，设区的市人大常委会可以撤销。应当说，上述规定体现了地方推进合宪性审查，将社会主义核心价值观融入备案审查制度的努力。然而，一方面，根据我国《宪法》，全国人大常委会是合宪性审查机关，地方人大无权对规范性文件是否合宪进行审查，亦不能因其与宪法抵触而将其撤销。另一方面，由于社会主义核心价值观具有高度概括性，缺乏具体的衡量指标。在实际审查中，不同机构可能对这些原则产生不同的理解，导致审查标准的不一致性。而且，由于该标准解释空间较大，在实际操作中，审查人员可能基于个人或部门的偏见，对同一规范性文件得出不同结论，增加审查过程的主观性和随意性，削弱审查的公正性。
其二，合理性标准的操作性不强。如前所述，合理性标准包括了与党和国家重大决策、改革方向不一致，采取的措施与其目的不符合比例原则等。各地对这些标准并未进行详细规定，这无疑增加了备案审查机关在实际操作中运用合理性标准进行审查的不确定性。由于缺乏清晰的法律界定，审查实践中地方审查机关可能会有较大的自由裁量权，导致因主观差异而产生不同的审查结论。尤其在标准模糊的情况下，缺少可操作性强的具体指南，审查过程中主观因素的影响力增大，可能导致审查结果不统一。与此同时，合理性标准的不明确也可能使审查机关在执行审查任务时，倾向于简化为仅依赖合法性标准，而不去进行合理性审查，这种做法会削弱备案审查的全面性和有效性，进而降低审查质量。
其三，两种标准适用规则不明。有的地方将合法性标准与合理性标准规定为一条，有的则分开规定为两条，但不管采取何种立法体例，均缺乏对二者适用规则的具体规定。一方面，立法没有明确规定是否同时适用合法性标准与合理性标准，并且也没有规定每种标准下的具体标准的适用顺序。这就导致了在实践中审查标准的适用混乱。有的地方在审查时只适用合法性标准，而不适应合理性标准，有的地方立法规定了合法性标准的数种具体标准，但审查时仅仅审查一项。另一方面，无论是国家还是地方的立法，均未规定备案审查标准的强度，即备案审查工作机构以审查标准对规范性文件进行审查时，采用的宽严程度。缺乏强度的规定就使得审查标准的适用均质化，进而造成对规范性文件审查的宽严失当，无法实现以备案审查提高立法质量，维护公民权益的目的。
（三）备案审查程序需完善
设区的市规范性文件备案审查机制的程序问题集中体现在审查环节的程序之中，具体表现为：
其一，依申请启动审查较为困难。《监督法》第四十二条以及各地的立法均规定了设区的市人大常委会可以依职权对规范性文件进行主动审查，也可以依申请进行被动审查。有权申请审查的主体包括国家机关、社会组织、企业事业单位和公民。从现实中看，审查权启动基本上是规范性文件依法备案后，人大依据职权的主动行为，依申请的启动审查较少发生。一方面，根据学者统计，由国家机关提起审查要求的案例几乎为零，[6]另一方面，公民提起审查建议的情况倒是并不鲜见，但审查建议提出后往往得不到正面回应，无法启动审查权，因此，公民申请审查的积极性也不高。从法理上看，无论是国家机关还是公民提出的审查申请，人大都有决定权。但许多地方立法并未规定不启动审查需满足的条件，也没有规定审查工作机构对申请人告知的义务。即便是规定了不启动的条件和告知义务，实际中的告知也多为有限告知，对不启动的理由说明不够充分，这就导致提请主体难以全面了解规范性文件的制定背景、内容含义以及不予审查的具体原因，从而可能削弱其对备案审查制度的信任。
其二，规范性文件的撤销程序运行不彰。尽管法律、法规赋予了设区的市人大常委会对规范性文件有要求制定机关修改、废止的权力，也有撤销的权力，但现实中审查工作机构365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐地会建议制定机关自行修改、废止、清理不符合审查标准的规范性文件，而非将其撤销。“实践中，制定机关通常都会自行修改或废止相关规范性文件。”[7]即使修改、废止的建议，也通常是采取与制定机关沟通协商的方式。“沟通协商的解决方式贯穿于审查的启动程序、判断程序和纠错程序的全过程，已经成为备案审查制度运行中普遍适用的经验。”[8]撤销权的行使可能会造成立法机关与行政机关的冲突，但完全不行使也会造成备案审查刚性不足，削弱该项制度的权威。另外，当前立法的缺失也是造成撤销权未被激活的原因。一方面，各地的立法对于要求修改和撤销的适用情形并未进行区分，不符合审查标准的规范性文件，备案审查工作机构既可以要求修改，也可以要求撤销。但同时，许多地方都把沟通协商、建议修改作为撤销的前置程序，即人大需先与制定机关协商，要求其自行修改，若其未修改，才可以行使撤销权。
其三，审查后程序规范欠缺。备案审查制度的立法不断完善并不意味着制度运行的效果一定会尽如人意，事实上，各地备案审查制度在实施过程还存在诸多执行问题。例如有的地方迟报、漏报、瞒报规范性文件或者在报送工作中弄虚作假，有的不及时履行或者不正确履行规范性文件数据入库审核、报送、更新等职责，还有的地方对存在问题的规范性文件没有及时修改、废止、清理。究其原因，一方面是行政规范性文件的制定机关对备案审查的制度缺乏足够的认识，因此在备案环节存在不主动、不配合的情况，同时，由于文件制定机关未能充分意识到备案审查的重要性，往往忽视审查机关提出的意见，常以行政管理需要为由，拒绝对存在瑕疵或错误的文件进行修正。另一方面，也是更为重要的原因，在于审查后程序规范的缺失。目前的立法对规范性文件经审查后，制定机关的处理程序未进行详细规定，包括处理的方式、期限以及向备案审查工作机构的反馈等。这就导致制机关的处理过程完全由自己决定，延宕、懈怠的现象就会发生。同时，备案审查工作机构收不到反馈信息，也就无法对处理过程进行跟踪，进而开展后续工作。而且，许多地方的立法当中缺乏对审查后追责程序的规定，问责程序的缺失使得备案审查制度的监督效力难以发挥，制定机关对备案要求和审查结果的不重视，其不作为或不当行为难以追究，规范性文件存在问题长期未被纠正。政府依据这些规范性文件实施的行政行为很可能会造成相对人权益的损坏，影响政府决策的公正性和透明度，损害政府的公信力。
四、设区的市人大规范性文件备案审查机制的规制路径
完善备案审查机制是保障法治统一、提升地方立法质量的重要举措。针对备案审查范围、标准和程序中存在的问题，在完善备案审查机制实体性规则与程序性规则建构的同事，还应将其贯彻于备案审查实际工作之中，全面提升备案审查的科学性、规范性和有效性。
（一）明确备案审查的范围
清晰界定备案审查的范围能够有效避免审查工作的盲目性和随意性，确保审查资源的合理配置。同时也有助于提高备案审查的效率和透明度，防止审查的滞后或遗漏。就设区的市人大规范性文件备案审查机制而言，需明确以下几种规范性文件是否纳入备案审查范围：
一是设区的市政府工作部门制定的规范性文件。如前所述，有的地方将工作部门的规范性文件，如其对地方性法规的解释性文件，纳入备案审查的范围，但大多数地方的立法并未采取此类做法。本文认为，工作部门的规范性文件不宜纳入备案审查的对象。其原因在于：一方面，我国法律构造了两套备案审查制度，除设区的市人大常委会有备案审查权外，设区的市政府也有备案审查权。工作部门的规范性文件已经属于政府的审查对象，因此，从提升审查效率与节约审查资源的角度出发，没有必要将其纳入人大的审查范围。另一方面，工作部门的规范性文件数量众多，种类庞杂，内容的专业性较强，人大的备案审查工作机构人员往往对专业领域问题不甚了解，其审查能力有限，若由人大对其进行审查，囿于专业水平的限制，往往很难承担该项工作。至于工作部门对地方性法规的解释，尽管其与人大的立法具有直接的关联性，但工作部门是否有此种解释权值得斟酌，因为我国法定的解释类型为立法解释、司法解释，并不包含工作部门的解释。更为重要的是，《监督法》等法律并未授予设区的市人大常委会对政府工作部门规范性文件有备案审查权，从“法无授权不可为”的国家权力运行基本原则出发，该类文件也不应纳入人大的审查范围。
二是多个主体联合制定的规范性文件。现实中，多个主体联合制定规范性文件的情形有三种：其一是同一政府的多个工作部门联合制定，即所谓跨部门联合制定。此种规范性文件尽管涉及多个部门，但实质上仍是工作部门的规范性文件，因此，需要由牵头部门报送给设区的市人大进行备案审查。其二是不同的设区的市政府联合制定的规章，即跨区域联合制定。如前所述，对于此类规章，有的地方已经进行了立法。鉴于设区的市规章本就是法定的备案审查对象，所以应由各个政府分别报送同级人大常委会备案。其三是党政联合制定的规范性文件，即由政府和党的组织联合制定。对于此类文件，各地立法中缺乏规定，但是，“依照人大制度，政府需要接受人大系统的监督，制定党政联合发文由行政机关参与制定，无疑也要纳入进人大常委会的备案审查范围，这是依宪治国的应有之义。”[9]需要说明的是，就设区的市人大的备案审查而言，联合发文能否纳入范围，应当根据规范性文件的属性确定。如果规范性文件是规章，则应纳入范围，如果是工作部门的规范性文件则根据前述理由，不宜纳入备案审查范围。
（二）健全备案审查的标准
一是统一合法性标准的构成。“规范性文件备案审查标准的确立，不仅是备案审查的核心内容和关键问题，更是立法导向问题。”[10]由于《立法法》《法规规章备案审查条例》《决定》等国家层面的立法、决定对备案审查合法性标准的规定不一致，各地在借鉴上述立法、决定进行立法时，规定的合法性标准构成也不尽相同。从维护法治统一与宪法法律权威的角度，合法性标准的构成应当由全国人大进行统一规定，否则会导致备案审查结果因人因地而异，损害备案审查的严肃性和专业性，损坏备案审查的公信力，最终会破坏法律体系的一致性和稳定性。本文认为，合法性标准的构成包含以下三个方面：第一，不应超越法定权限。法定权限又可分为法定立法权限与法定管理权限，就前者而言，制定主体需在上位法授权立法的事项范围内，否则即是越权。就后者而言，无论是根据级别管辖还是地域管辖，规范性文件所规定职权主体与管理事项均符合相关法律的规定。第二，不应与上位法相抵触。设区的市人大常委会备案审查的对象主要是同级政府规章，《立法法》只要求设区的市地方性法规不得与上位法相抵触，对规章并无此要求。但“不抵触原则”应当是备案审查的一项标准，因为既然地方性法规不得与上位法相抵触，那么作为其下位法的规章自然也应当遵守此项规定。而且，多个地方的立法也均规定了此项标准。第三，不应违反法定程序。制定主体应按照法律、法规规定的程序制定规范性文件，此点系程序法治的基本要求，其作为备案审查标准之一亦是题中之义。
二是细化合理性标准的操作规则。“适当性审查必须结合具体的案例总结出普遍的判断标准，由于审查实践的复杂性，各方很难以一个明确的标准说服他人。”[11]合理性标准具有高度的灵活性与地方性，有的地方立法规定的具体内容，如是否符合比例原则，是否符合社会主义核心价值观等也需结合实际进行判断。因此，很难从立法层面明确规定合理性标准的具体内容，较为实际的做法是在审查过程中，细化其操作性规则。当前，“比例原则已经正式进入到中国的宪法监督制度中，成为备案审查的内容。”[12]因此，应当基于比例原则，设置合理性审查的操作规则。详言之，在审查规范性文件具体条文过程中，要审查其制定的目的是否追求保护公共秩序或实现某种政策效果，措施是否确实有助于实现这些目的。该条文规定的措施是否属于对公民权益侵害最小的措施，是否有其他替代性措施。审查时还要衡量该措施造成的损害是否小于其维护的利益。另外，某个条文是否合理还需要结合专业领域和学理知识进行判断。所以，人大可以引入专家委员会机制，设立备案审查专家委员会，邀请规范性文件所涉及的具体领域专家，参与备案审查工作。同时，可以通过高校和研究机构，开展课题研究，将“社会主义核心价值观”等抽象的原则、要求转化为可操作的评价指标。
三是明确两种标准的适用规则。尽管立法并未规定合法性标准与合理性标准的适用顺序，但二者在重要性上并非等量齐观。“若将两个审查标准均等化，可能导致审查的宽严失当，不仅无法满足审查实践的要求，还极易造成审查资源的浪费。”[13]基于我国单一制的国家结构特点，地方立法权的获得须国家通过法律授权，因此，保障合法性是地方立法首先应当满足的要求，合法性标准也应当是备案审查的首要标准，具有优先于合理性标准的适用性。即是说，设区的市人大常委会在进行备案审查时，必须首先进行合法性审查，而合理性标准因其高度灵活性与专业性的特点，并非适用于所有的审查对象。如对于条文简单，与上位法内容重复率较高，未规定法律责任等类型的规范性文件，可以不必进行合理性审查。另外，各地还应根据条文规定事项的不同，采用严格审查、中度审查、宽松审查三种不同的审查强度，以实现对审查对象差异化的监督。总体而言，对涉及合法性标准的条文，应当进行严格审查，而对涉及合理性标准的条文则应进行中度或者宽松审查。
（三）完善备案审查程序
一是有效激活依申请审查程序。一方面，针对国家机关提起审查申请不足的问题，各地应当根据具体的原因，采取针对性的措施。可以通过法律培训和宣传活动，提升国家机关对备案审查制度重要性的认识，强调其对于维护法治统一和宪法权威的作用，积极引导国家机关提起申请。同时，可以设立提请审查的问责机制，对发现问题却未及时提起审查申请的国家机关或负责人，可通过内部纪律检查、问责等方式追究责任。将提起审查申请的情况纳入国家机关的工作考核指标，对考核中不同国家机关的表现采取不同的惩戒与激励措施，以增强其履职动力。上级国家机关对下级机关的履职情况也要进行定期评估，督促其积极发现问题并提请审查。另一方面，应当完善社会组织、公民提起申请的渠道。优化审查申请流程，减少申请人需要提交的证明材料，提供标准化的申请模板。开通电子化申请渠道，实现快捷提交申请。同时，在地方性立法中明确规定不予启动审查的法定情形，例如，不属于备案审查范围，已经进行了备案审查，申请理由明显不成立等。对不启动审查的申请，应向申请人充分说明理由，包括规范性文件的制定背景、审查的初步结果及不启动的依据。通过书面通知或公开答复，确保内容详尽、合法且便于公众理解，不能以简单的“不符合要求”进行反馈。同时，备案审查工作机构可设立备案审查咨询窗口或热线，帮助申请人完善申请材料，了解审查程序及相关要求。指导申请人聚焦于符合审查条件的问题，减少盲目性申请。
二是优化规范性文件的撤销程序。撤销程序效果不彰问题的核心在于撤销权的行使缺乏明确的法律依据、程序设计存在问题，以及立法机关与行政机关之间的协调机制尚不完善。要解决这个问题，需要在法律设计、程序规范和权力平衡方面作出优化。首先要在立法中明确区分哪些情形适用撤销，哪些情形适用修改。例如：各地应当设置独立的撤销程序，避免撤销权被视为修改建议的延续或附属，对严重违反合法性标准的规范性文件，制定机关不愿意纠正的规范性文件，人大常委会可以直接撤销。对一般违反合法性标准，违反合理性标准的规范性文件，可以优先建议制定机关修改，若制定机关拒绝修改，则应当予以撤销。并且，应当对于撤销的适用标准和后果进行统一规范，避免各地自由裁量权过大。
三是充实备案审查后程序。为保证备案审查的效果，督促制定机关纠正不符合标准的规范性文件，各地地方性法规应明确规范性文件的纠正时间，若制定机关未在规定期限内修改或废止文件，应直接启动撤销程序，以避免长期停留在协商阶段。同时，要求制定机关在处理完成后向审查机关提交书面反馈报告，包括处理结果及理由。而且，立法可以设立标准化处理流程，制定规范性文件审查后处理的操作指引，提供标准化流程模板，便于制定机关参考执行。在处理过程中，备案审查工作机构应对规范性文件的处理情况进行全程跟踪。对制定机关处理不及时或处理不到位的，审查机关可发出督办函，明确整改要求和期限，形成“审查——反馈——督促”闭环流程。再者，可以聘请法律专家或社会组织参与备案审查的后续跟踪工作，增强监督的客观性和权威性。对于重大、复杂的规范性文件问题，可建立公众参与机制，公开征求社会意见，形成多方监督合力。
结语
规范性文件备案审查机制是推进依法治国、维护宪法权威和法律统一的重要制度安排。在设区的市层面，其作用尤为关键，不仅是监督和纠正基层立法和行政行为的核心环节，也是确保地方治理合法性和合理性的有效工具。本报告聚焦设区的市人大在规范性文件备案审查中的角色，深入分析了当前审查范围、标准及程序中的问题，并提出了针对性的规制路径。制度的运行需要法律设计、执行保障和监督问责的全面配合，唯有如此，备案审查机制才能发挥出维护法治秩序、保护公民权益和提高治理效能的功能。在未来的改革中，设区的市应通过健全立法和强化执行，将备案审查制度建设为推动地方治理现代化的重要抓手，为全面依法治国提供有力支持。（作者： 连云港市人大常委会法工委 李青春 连云港市地方立法研究中心 王 雪 江苏海洋大学 薛 丽）
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