一、 引言
政府投资既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，既可以在补齐城市功能短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥关键作用，还能在宏观经济政策逆周期调节时，在扩大内需方面，发挥好对社会和企业需求增长的有效拉动作用，很大程度上影响着经济社会发展质量。
党的二十大报告指出，要发展全过程人民民主，保障人民当家作主。党的二十届三中全会决定提出，“强化人大预算决算审查监督和国有资产管理监督、政府债务管理监督”，“建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制”。
政府投资作为一项重要政府职能，随着政府投资项目支出在财政支出的比重逐步提高，在财政收支“紧平衡”、强化政府债务管控的背景下，人大持续深化政府投资项目特别是重大项目全生命周期监督，不仅可以推动政府进一步规范投资行为、提高投资效益，为地方经济社会高质量发展保驾护航，还可以进一步完善地方人大监督体系、提升人大履职效能，意义重大。
近年来，各地人大认真贯彻党中央365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求，积极依法对政府重大投资项目进行监督，不断探索监督的路径和方式，形成很多行之有效的经验做法。本文以泰州市人大探索开展政府投资项目后评价的监督实践为例，回顾总结前一阶段政府重大投资项目监督工作举措和取得成效，分析存在不足，提出改进建议，力求构建政府投资项目全生命周期监督机制，真正形成“监督-落实-再监督-再落实”的监督闭环。
二、已经形成的工作经验与成效
2019年以来，泰州市人大通过不断完善监督制度、丰富监督形式、拓展监督深度，已逐步建立起一套科学、系统、高效的监督体系。“一月一检查、一季一跟踪、半年一汇报、一年一审议”的监督方式，确保了项目监督的连续性和系统性。
（一）坚持源头把控，提高项目决的科学性
每年11月份，及时向发改部门了解政府投资项目计划安排情况，从人大角度提出意见建议。召开计划编制通报会和座谈会，就项目计划编制的指导思想、基本原则、计划草案听取社会各界的意见建议。12月份，组织部分市人大代表、投资评审专家，通过走访调研、查看资料、现场视察，对拟新开工项目前期工作准备情况、可研报告批复情况、投资资金安排情况进行初步审查。对资金来源落实不到位、土地要素保障不到位、年度不具备开工条件的项目，不列入年度计划，提高项目计划编制的科学性。
（二）突出持续跟踪，增强项目计划执行的严肃性
根据《泰州市人大常委会365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐政府重大投资项目监督办法》要求，市人大常委会每年遴选部分重点项目进行常态化跟踪监督。实行月度报告制度。市发改委每月将重点项目工程进度和存在问题以表格和简报形式报市人大常委会预算工委。市财政部门每月报送项目资金拨付情况。预算工委建立项目实施情况监督台账，定期向常委会主任会议成员、驻会委员报告。组织季度跟踪监督。每季度采取视察现场、听取汇报、微调研等形式，组织开展重点项目推进情况跟踪监督，并形成跟踪监督意见提交市政府研究处理。每年8月份，市人大常委会审议上半年政府投资项目计划执行情况，听取跟踪监督的重点项目实施情况。建立计划调整机制。对于一些由于诸多因素未列入年初计划的项目和因客观因素需要调整投资规模和建设工期的项目，预算工委依据监督办法相关规定，组织对市发改部门提出的计划调整方案况进行审查，形成审查报告，提交常委会会议审查批准。
（三）注重效果导向，提升政府投资项目审议的实效性
紧盯调研发现的典型问题和多发性问题以及群众关切的热点问题，以“小切口”深入调研，持续跟踪，提出针对性、可操作建议，推动政府部门及时研究解决，不能快速解决的落实措施加快解决，并建立长效机制从根本上杜绝问题屡审屡犯。例如调研发现，一些政府投资项目由于提交资料不及时不完整等原因，导致长期未完成审计结算，工程尾款迟迟无法支付。根据人大代表反映，青年路北延建设项目已经完工验收一年之久，但因与站前快速路交叉口存在安全隐患迟迟未投入使用，群众反响较大。为此人大组织专题调研督查，推动政府迅速研究并制订问题解决方案，并举一反三，全面梳理已竣工验收未及时办理工程结算决算以及已竣工验收未投入使用的项目清单，出台政府投资项目结算、决算管理办法，有效解决部分项目资金沉淀、资产未按规定入账核算等问题，推动项目尽快投入使用，切实提高政府投资效益。
（四）构建监督闭环，强化审议意见落实的有效性
开展满意度测评，强化结果运用。每年2月份常委会听取和审议上年度市级政府投资项目计划执行情况，并组织对年度跟踪监督的重点项目实施情况逐一进行满意度测评，测评结果当场公布。为防止“一评了之”，对不满意票数较高的项目自动列为本年度继续跟踪监督重点项目。同时在8月份主任会议上，不满意票数较高项目的主管部门对项目建设情况和人大审议意见落实情况作专题汇报。制定意见清单，实行当面交办。常委会会后，制发的审议意见以清单形式列出问题清单和建议清单。建立审议意见当面交办制度，强调整改要求。政府及相关部门对照问题清单和建议清单，逐项制定处理清单，明确整改责任部门，强化任务落实。预算工委再根据处理清单制定督查清单，作为跟踪监督工作底稿，对单销号，确保问题真正解决。
经过多年的持续监督，泰州市已经构建形成了党委决策、人大决定、政府执行、代表参与的政府投资项目管理运行机制，不断推动政府投资行为更加科学规范、项目建设全力提质加速、政府投资效益不断提升、政府债务风险得到有效管控，人大监督成效不断彰显。主要表现在以下几点：
（一）政府投资制度体系和运行机制更加完善
政府及发改部门及时修改完善政府投资项目管理制度，不断完善政府投资项目从前期工作、项目决策、组织实施、工程结算（决算）到监督考核等各环节的权责分明、要求具体、责任到位的管理体制和运行机制，推进政府投资项目从严规范管理。
（二）政府投资项目建设流程和服务机制更加规范
建立市级政府投资项目决策生成机制，加大重大项目谋划力度，杜绝拍脑袋决策和投资冲动。建立新上政府投资项目联合审查制度，进一步深化前期工作，确保项目有必要、有条件实施。建立前期工作经费申请和支付程序，有效解决了之前存在的前期工作与项目立项谁先谁后相互牵制的问题。
（三）政府投资项目监管手段和推进机制更加有力
成立市城市工程建设管理中心，对政府投资的城建项目实行集中管理，从根本上解决了以前建管分离导致沟通不畅、协调不力、配合不够等问题。建立市级政府投资项目管理平台和重点城建项目管理平台，实现“一张网两平台”运行，为谋划和储备项目、开展项目全生命周期动态管理提供信息化支撑。健全“月调度、季督查、年考核”实时监控、全程推进机制。每季度组织项目现场巡查，督查结果及时向人大报告，主动接受监督。
（四）人大监督制度和机制更加健全完善
2019年市人大常委会制定相关监督办法，2022年进行修订完善，制定重点项目跟踪监督操作规程及工作流程图，2023年后形成年度工作任务细化分解表，政府投资项目监督从建章立制向制度化、规范化、程序化推进。在常委会审议专项报告、开展满意度测评等程序性监督工作基础上，每季度对重点项目实施进度、工程质量、资金管理等情况开展全过程跟踪监督，政府投资项目监督从程序性向实质性转变。从组织代表视察现场、召开座谈会了解情况、审议专项报告，到开展满意度测评和专题询问，政府投资项目监督方式上不断向多样化拓展。建立人大监督与审计监督联动机制，组织投资评审专家及人大代表开展微调研参与监督，不断汇聚监督合力，政府投资项目监督力量上不断向专业化提升。
三、进一步的探索实践和改进对策
泰州市人大自2019年出台加强市级政府重大投资项目监督办法以来，共批准市级政府投资项目310个，总投资519亿元。截止2023年底，已经完工并交付使用项目261个，总投资384亿元。从这几年的监督情况看，政府投资项目还存在论证不够充分、前期工作不够深入、工程管理不够规范、投资效益有待提升等问题，对项目的实施情况缺乏阶段性或整体性绩效评价。市级政府层面尚未参照省里制定政府投资项目后评价管理办法。市发改部门2022年才开始启动探索项目后评价工作，目前仅仅完成了两个项目的后评价，对评价内容、方法、指标等还缺乏研究，未形成比较完善的评价指标体系。这在一定程度上影响了政府投资项目管理水平的提升以及项目事后控制和监督作用的发挥。
后评价是政府投资事后监管的重要环节，对提高政府投资项目决策水平和投资效益具有重要意义。人大组织开展后评价，是构建政府投资项目全生命周期监督的重要环节，是政府投资项目全过程监督的一次回头看和再监督，对完善监督链条和提高监督实效具有重要实践意义。
基于上述背景，2024年泰州市人大探索开展政府投资项目后评价，进一步深化拓展政府投资项目全过程监督，补齐监督闭环链条，构建政府投资项目全生命周期监督体系。
（一）政府投资项目后评价的内涵和目的
项目后评价就是指政府投资项目在竣工验收完成并投入使用或运营一段时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目建议书、可行性研究报告、初步设计及其概算文件以及其他审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，促进形成良性项目决策机制。
开展项目后评价目的主要包括以下几点：一是全面总结经验教训。通过深入分析项目实施过程中的经验教训，为今后的项目决策和监督提供理论基础和实践经验。二是着力强化监督质效。通过引入后评价机制，实现对政府投资项目从立项到运营的全生命周期监督，提升监督的针对性和实效性。三是促进提升项目效益。通过后评价工作，及时发现项目存在的问题和不足，提出针对性的改进措施，促进提升项目的整体效益。
（二）政府投资项目后评价的方法和原则
本次后评价工作依据国家和省365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐政府投资项目后评价管理办法相关规定，委托社会中介服务机构承担具体工作任务。中介服务机构通过收集整理资料、现场走访调研、开展问卷调查等形式对项目实施情况进行评价，主要采取以下几点评价方法：
一是对比法。后评价对象为两个居民小区的雨污分流改造项目。通过对两个项目的投资规模、建筑周期、工程设计、合同执行、施工组织、竣工验收、后期维护、投资效果等诸多情况进行对比。对项目的建议报告、可研批复报告、竣工验收报告、工程结算报告中重要指标进行对比。
二是因素分析法。经过对比，对项目设计、建设工期、工程变更、投资额等主要内容的变动情况进行深入了解和具体分析，分别说明变动的原因和根由。
三是成功度评价法。根据项目实施特点和建设过程，设置成功度评价表，邀请5名专家和40名小区居民对17项评分指标进行打分，综合指标权重计算形成评价结果得分。
后评价工作严格遵循科学规范、客观公正、真实全面、等原则，注重定性与定量相结合，坚持目标导向、效果导向，突出全局性视角、整体性思维。
（三）后评价项目基本情况及评价结果
经过后评估工作小组研究论证，将凤凰园、永兴花园小区雨污分流改造项目作为首次开展后评价的对象。该项目具备以下特点：一是投资规模适中。该项目投资总额7100万元，相对于一些重大项目，投资规模偏中、建设周期不长。且不涉及土地、拆迁等要素，建设管理程序相对简单，便于首次探索开展。二是项目具有可比性。实施雨污分流改造项目的两个小区相邻，投资规模和建筑周期相近，建设单位和施工单位相同，但设计单位和监理单位不同，便于进行比较分析。三是借鉴意义较大。小区雨污分流改造项目作为民生工程，根据国家、省、市有关政策要求和工作部署，需要持续推进实施。对该类项目进行后评价，可以充分运用评价结果，为今后类似项目建设提供有益的借鉴参考。
（1）项目基本情况。对凤凰园和永兴花园两个居民小区进行雨污分流改造，配套实施检查井等工程，对开挖破坏的绿化、道路等进行恢复。计划开工时间为2021年6月30日，计划工期分别为8个月、7个月。实际开工时间为2021年7月6日、2021年7月9日，竣工日期为2022年4月1日、2022年6月27日。计划投资额分别为3500万元、3693万元，资金来源为财政预算资金。
（2）评价结果。该项目建设程序基本符合相关规定和要求，工程质量控制基本有效，项目资金满足建设需求，资金使用严格按照合同执行，项目预期目标基本实现。整体成功度评价结果分别为88.4分和81.3分，评定等级均为基B基本成功。具体见下表：
凤凰园小区雨污分流改造项目成功度评价情况
永兴花园小区雨污分流改造项目成功度评价情况
（四）政府投资项目后评价工作主要做法
一是建立工作机制。3月初，预算工委联合市发改、财政、审计等部门成立工作小组，共同研究制定工作方案，明确工作目标、工作程序、时间安排和节点任务，确保后评价各项工作有序、有力实施。
二是组织遴选项目。4月上旬，预算工委对2019年以来完工作项目进行梳理汇总，工作小组制定项目遴选原则，共同商议并确定年度后评价具体项目名称。2024年，将凤凰园、永兴花园小区雨污分流改造项目作为首次开展的后评价对象。
三是加强过程论证。由于后评价工作专业性强，只能借助第三方中介机构具体实施。工作小组每月集中一次听取中介结构工作情况汇报，对前期工作进行总结，对中介机构提交的阶段性报告进行充分论证，提出下一步工作建议以及报告修改意见。
四是强化结果运用。后评价报告经反复修改，以文件形式提交政府及相关部门，作为政府部门制定规划、审批项目、合同管理、检查督查等参考依据。
（五）构建政府投资项目全生命周期监督的对策建议
人大开展政府投资项目后评价既是对项目实施情况和效果的一次总结评价，也是对人大开展相关监督工作的一次回顾反思。从今年的后评价工作情况和评价结果看，政府部门在投资管理中整体规划和统筹谋划不够深入系统，项目质量和进度管理需要进一步提升，社会满意度和群众获得感不够明显。人大监督还存在一些短板和薄弱环节，如：相对于人大监督的法定职权，监督方式还不够丰富，特定问题调查等刚性手段没有运用，对人和对事监督缺少联动；对于项目监督事项的复杂程度，调查研究还不够深入；相对于群众的热切期盼，邀请人民群众参与监督的频次和听取群众意见建议的方式还不够多。
365bet体育在线_365bet体育平台-竞彩足球官网推荐总书记强调，要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。构建政府投资项目全生命周期监督，地方人大需要继续坚持守正创新、持之以恒，力求精准有度、务实有效、咬合有力、群众有感的监督。
一是要进一步加强项目计划的审查力度，从根本上提高项目投资效益。当前我国经济运行面临不少困难和挑战，地方政府财力趋紧，要进一步加强对项目的可行性、科学性和社会性研究分析，督促政府健全项目的决策机制和资金管理机制，强化项目前期谋划工作，提高项目成熟度。在安排年度投资项目时坚持尽力而为、量力而行，科学制定投资计划。从近几年的监督及今年的后评价情况看，因为项目前期工作不深不细不充分、涉及征地拆迁但用地手续不能及时办理等原因导致项目无法顺利推进，这类问题一直未能得到有效改进或解决。如何推动这类问题得到根本性解决，在计划预审阶段就要加大审查调研力度，对项目的可研报告批复情况和项目前期准备情况进一步深入了解，督促政府完善事前绩效评估和群众意见征集工作。对前期准备工作不充分、不深入、材料不详实的项目，群众反映影响比较大的项目，在初审时予以否决，切实提升项目建设进度和政府投资预期效益，增强年度计划执行的严肃性。
二是要进一步加强项目建设的监督深度，在关键环节上提升人大监督实效。在政府投资项目监督制度化、规范化、常态化的基础上，如何进一步增强监督的务实有效，关键在于突出问题导向。要坚持一切从问题入手，明察与暗访结合，真发现问题，发现真问题，把发现问题、分析问题、解决问题贯穿于监督全过程，人大监督才能精准发力、增强效能。可以通过对项目建设中的关键要素和重点环节以小切口专题调研的形式推动问题真解决。如土地审批和招投标过程是否规范及时、存在哪些突出矛盾和机制性障碍。涉及征地拆迁项目拆迁的难点痛点在哪里，存在问题的症结和根由在哪里，可以通过小切口进行深度调研，从而推动解决一些长期制约项目实施进度的体制性、机制性障碍，推动政府投资项目建设整体性提质增速。紧紧抓住人大监督的“落脚点”，对政府重点投资项目竣工验收、预算、决算等关键环节进行全面深入监督。持续开展后评价监督，针对不同项目的性质和用途，坚持定性和定量相结合、经济效益和社会效益相结合的原则，对投资项目进行综合评价。
三是要进一步增强项目实施的监督广度，不断健全完善吸纳民意、汇聚民智工作机制。通过数字人大系统、新闻媒体和政府门户网站等载体，组织广大代表收集人民群众的意见建议。一方面增加项目的公众知晓度和参与度，形成人人监督的氛围，一方面督促政府和各部门认真执行人大决定，推动项目建设进度和质量。充分发挥人大专(工)委、人大代表及专家作用，在审查报告、调研视察等工作中，运用掌握的情况和熟悉的专业知识，加强对政府投资项目的监督。充分借助审计力量和有效运用审计成果。加强对同级审报告中政府重大投资项目审计整改问题跟踪督办，督促政府举一反三，完善制度设计加大对屡审屡犯问题的整改力度。引入第三方中介机构力量，运用专业公司对重大建设项目的专业性论证，提出更加客观、科学的参考意见。（作者：泰州市人大工作理论研究会 叶 兵 丁卫平 陈爱芳 江浚清）
